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우리나라 국민이 동등하게 1인 1표를 행사한 최초의 선거는 언제였을까요? 1948년 5월 10일 실시된 제헌국회의원선거입니다. 1945년 광복 이후 미군정기를 거쳐 남한 단독으로 실시되었는데, 보통,평등,직접,비밀선거의 원칙을 지킨 최초의 민주선거였습니다.
당시 국회 의석 300석 중 200명만을 선출하였는데, 북한 지역이 ‘자유선거’를 할 수 있을 때 나머지 100명을 선출해서 채우겠다는 취지였다고 합니다.
이렇게 시작된 민주선거의 역사가 70년이 되었습니다. 최초의 민주선거를 기리고, 유권자의 권리와 의무, 선거 참여의 중요성을 되새기기 위하여 2012년에 5월 10일을 법정기념일인 ‘유권자의 날’로 제정하였습니다.
그동안 우리나라의 선거 역사는 어떻게 발전되어 왔는지 살펴보겠습니다.
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민주선거 70년사
민주주의의 굴곡과 함께한 선거관리위원회
민주주의와 선거는 분리될 수 없으므로 선거관리위원회의 탄생과 성장은 민주주의의 역사라 할 수 있습니다.
선거관리위원회는 1960년 3․15 부정선거의 반성과 공정한 선거관리를 위해 1963년 헌법기관으로 창설되었으나, 10년이 채 안 되어 긴 동면에 들게 됩니다. 1972년 유신헌법으로 인해 통일주체국민회의가 대통령선거(1972년 제8대~1980년 제11대)를 관리하였기 때문입니다.
이후 1987년 제13대 대통령선거에서 직선제가 부활해 민주주의는 봄을 맞습니다.
민주주의의 확산과 함께한 선거관리위원회
대통령과 국회의원 선출에만 머물렀던 참정권이 지방자치단체장‧지방의원‧교육감선거, 주민투표 등까지 확대되고, 재외국민과 항해 중인 선원도 투표할 수 있게 됩니다.
선거관리위원회는 공직선거 외에 조합장선거, 정당 당내경선, 대학총장선거, 공동주택선거 등을 위탁 관리하여 생활 속 민주주의까지 책임지고 있습니다.
민주주의의 심화와 함께한 선거관리위원회
정확한 선거관리와 엄정한 선거범죄 예방‧단속으로 깨끗한 선거문화가 자리 잡고, 건전한 민주시민을 양성하기 위해 1996년 선거연수원을 설립하여 정당과 유권자, 학생을 대상으로 민주시민교육을 하고 있습니다.
2006년 지방선거부터 매니페스토 운동을 시작하면서, 공약이 선거의 중심이 되는 정책선거 기반을 조성하는 데 힘쓰고 있습니다.
세계가 인정하는 대한민국 민주주의
「이코노미스트」지 산하 연구기관인 EIU는 2006년부터 167개 국가의 민주주의 발전 정도를 평가하여 ‘민주주의 지수’를 발표하고 있습니다.
한국은 2006년 평가에서는 ‘흠 있는 민주주의 국가’로 분류되었으나 2008년부터 2014년까지 ‘완전한 민주주의 국가’로 평가받았습니다.
최근 ‘민주주의 지수 2017’에서는 20위를 기록하여 미국‧프랑스보다 앞서고, 일본을 제쳐 아시아 1위로 평가받고 있습니다.
지방선거를 중심으로 본 민주선거 역사
1952년, 한국전쟁 중 부산에서 실시한 첫 지방선거
1950년 12월로 예정되었던 첫 지방선거는 6‧25 전쟁으로 연기되었습니다. 이후 1952년 4월 25일 시·읍·면의원선거, 5월 10일 도의원선거가 최초로 실시되었습니다. 그러나 전쟁으로 인해 서울특별시, 경기·강원·전라북도는 선거를 하지 못합니다.
1956년 제2기 지방선거에서 최초로 시·읍·면의 장 선거를 하지만, 1958년 직선제는 폐지되고 임명제로 돌아갑니다.
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1960년, 서울특별시장‧도지사 임명직에서 선출로 전환
1960년 4·19 혁명 이후 헌법이 개정되고, 그해 11월 1일 「지방자치법」이 개정되면서 지방자치단체장과 지방의원을 직선제로 선출하게 됩니다. 1960년 12월 29일 최초의 서울특별시장‧도지사선거를 하였습니다.
직접선거로 선출한 최초의 시‧도지사선거였지만, 38.8%라는 역대 최저 투표율을 기록합니다. 당시 우리나라 선거에서는 최초로 투표용지에 후보자의 성명을 직접 쓰는 자서식 투표제도를 채택하였는데, 글을 알지 못하는 국민이 많았던 시대적 상황이 반영된 것으로 보입니다.
※ 1948년 광복 직후 남한지역 문맹률은 12세 이상 전체 인구의 78%(798만 명 정도)로 특히 성인의 문맹률이 심각하여 1950년대 이후 문맹 퇴치 사업이 전개되던 시기
1961년, 지방자치 중단
1961년 5월 16일 군사정변이 발생하고, 군사혁명위원회는 포고 제4호로써 전국의 지방의회를 해산합니다. 6월, 「국가재건비상조치법」 제20조에 따라 서울특별시장‧도지사 등은 내각이, 그 외 지방자치단체장은 도지사가 임명하고, 9월 「지방자치에 관한 임시조치법」이 공포되면서 지방자치는 중단됩니다.
1962년 12월 26일 개정된 제3공화국 헌법에서 지방자치단체장의 선거제 규정이 삭제되고, 1972년 12월 27일 개정된 제4공화국 헌법(유신헌법) 부칙 제10조는 ‘지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 않는다.’라고 정합니다.
1991년, 지방자치 30년 만에 부활
1987년 6‧29 민주화 선언에서 지방자치를 선언하고, 1988년 「지방자치법」이 전면 개정되어 지방자치의 토대가 마련되었습니다.
1991년 지방의원선거를 시작으로 지방자치가 30년 만에 부활합니다. 1995년 6월 27일 광역·기초단체장 및 의회 등 4개 선거를 동시에 하는 제1회 전국동시지방선거와 함께 진정한 의미의 지방자치가 시작합니다.
2002년, 시․도의원선거 1인 2표 비례대표제 도입
2001년 7월 19일 헌법재판소는 지역구국회의원선거 결과에 따라 비례대표 의석을 배분하는 공직선거법 제189조제1항에 대하여 위헌결정을 하였습니다.
이에 따라 우선 2002년 제3회 전국동시지방선거에서 지역구 및 비례대표 시·도의원을 각각 뽑는 1인 2표제가 도입됩니다.
한편, 공직선거법 개정으로 정당이 비례대표시·도의원선거 후보자 중 50% 이상을 여성으로 추천하고, 후보자 명부 순위에 따라 2인마다 1명씩 여성 후보자를 포함하도록 하였습니다.
2006년, 선거권 연령 19세 조정 및 외국인에게 선거권 부여
2006년 제4회 전국동시지방선거에서는 참정권이 크게 확대됩니다.
먼저 선거권 연령이 20세에서 19세로 하향 조정되고, 일정요건을 갖춘 외국인도 지방선거 선거권이 부여되었습니다. 공직선거법 개정으로 투표를 할 수 있게 된 선거권자는 62만 3,570명이었습니다.
구·시·군의원선거도 1인 2표제가 도입되어 6개 선거가 실시됩니다.
2010년, 역대 최대 8개 선거 실시 및 재외국민에게 선거권 부여
2010년 제5회 전국동시지방선거는 교육감‧교육의원선거도 함께 치러 역대 최대 8개 선거가 동시에 실시되었습니다.
2009년 공직선거법 개정으로 재외국민의 참정권이 확대됩니다. 선거권이 주민등록이 된 사람에서 국내거소신고인*명부에 올라 있는 재외국민까지 확대되어 재외국민 5만 7,128명이 투표에 참여할 수 있었습니다.
*「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」개정으로 국내거소신고에서 재외국민 주민등록 제도로 변경
또한, 여성의 정치 참여를 확대하기 위하여 정당이 지역구지방의원선거에서 국회의원지역구마다 1명 이상을 여성으로 추천하도록 하고, 이를 위반하면 해당 국회의원지역구의 지역구지방의원후보자 등록을 모두 무효로 하였습니다. 여성후보자는 제4회 지방선거보다 266명 증가한 1,677명이었습니다.
2014년, 사전투표제 도입 및 근로자의 투표시간 보장
사전투표제도는 2013년 4월 재‧보궐선거에서 실시된 후, 전국단위 선거로는 2014년 제6회 전국동시지방선거에서 최초 도입됩니다. 사전투표에 474만4,241명이 참여, 11.49%의 투표율을 기록합니다. 사전투표자는 전체 투표자(2,346만 2,336명)의 20%를 차지하였습니다.
근로자의 투표시간을 보장하기 위하여 사전투표기간과 선거일 모두 근무하는 경우, 투표에 필요한 시간을 고용주에게 청구할 수 있도록 하였습니다.
▮ 참정권 실현을 위한 노력과 투표제도의 발전 ▮
❃ 선거관리위원회의 참정권 실현을 위한 노력
1. 선거관리위원회 1.0 ⇨ 투·개표의 공정한 관리
[투표편의 제도 개선, 관리 대상 선거 확대]
2. 선거관리위원회 2.0 ⇨ 선거질서 확립
[선거범죄조사권, 과태료‧포상금 제도 도입]
3. 선거관리위원회 3.0 ⇨ 국민통합 실현
[정책선거 활성화, 재외선거‧사전투표‧선상투표 도입]
❃ 우리나라 투표제도의 발전
1. 선거인 자진신고 등록제도(1948년)
2. 부재자 우편투표제도(1960년)
3. 월남파병 군인을 위한 해외체류 선거권자 우편투표제도(1967년)
4. 시‧도의원선거 1인 2표제도(2002년)
5. 외국인 선거권 부여(2006년)
6. 재외선거, 선상투표제도(2012년), 사전투표제도(2013년)
자세한 사항은 [붙임] 자료에서 확인하실 수 있습니다.
1948년 5월 10일, 민주선거의 시작점에서 출발해 딱 70년이 지난 지금, 투표할 수 있는 나이는 21세에서 19세로 두 살 어려졌습니다. 사전투표 도입으로 투표할 수 있는 날은 하루에서 3일로 이틀이 늘어났고, 부재자투표소 422곳에서 사전투표소 3,512곳으로 8배 많아졌습니다.
그러나 투표율은 95.5%에서 55.5%*로 떨어져 절반을 겨우 면하고 있습니다.
선거제도의 발전이 가져온 민주주의는 70년의 세월이 걸려도 완전하다고 말할 수 없지만, 유권자 한 사람의 민주주의는 단 1표로 완성될 수 있습니다.
선거제도가 아닌 유권자의 한명 한명의 참여로 완전한 민주주의를 말할 수 있는 대한민국, 2018년 6월 13일 제7회 지방선거에서 만들 수 있습니다.
중앙선거관리위원회도 유권자 중심의 선거제도 개선, 성숙한 민주사회를 위한 민주시민교육, 사회갈등 해소를 위한 선거 지원을 통하여 지나온 역사를 넘어 더 나은 선거역사를 쓸 수 있도록 노력하겠습니다.
* 1948. 5. 10. 제헌국회의원선거 투표율 : 95.5%
제1회~제6회 전국동시지방선거 평균투표율 : 55.5%
